백현동 구 식품연구원 부지 아파트의 임대주택비율은 지구단위계획내에서 조성된 것이고, 4단계 종상향은 R&D센터와 주거지역이 함께 가능하도록 한 것일뿐 특혜가 없습니다.

 언론보도 및 박수영 국민의힘 의원의 주장

동아일보는 오늘 이재명 당시 성남시장이 백현동 구 한국식품연구원(이하 “식품연구원”) 부지에 건축된 아파트의 임대주택비율을 기존 100%에서 10%로 줄이는 변경안에 직접 결재했다고 보도했습니다.

박수영 국민의힘 의원은 “서민주거안정을 위한 임대주택을 공급하겠다며 자연녹지를 준주거지로 4단계나 슬그머니 낮춰준 것은 권한남용”이라고 말했습니다.

식품연구원의 부지 매각 경과, 용도변경 및 종상향

박근혜 정부 당시 국토교통부와 식품연구원 등이 주도해서 부지 매각 등의 문제에 관하여 24차례에 걸쳐 협조 요청 공문을 보내면서 강력하게 요구했습니다. 이재명 당시 성남시장은 처음에는 다소 검토할 사항이 있어서 소극적으로 보였지만 나중에 정부 시책에 적극 협조해 주었습니다.

식품연구원은 2011년 8월부터 해당 부지가 8번이나 유찰될 정도로 매각되지 않아서 공공기관 지방이전비용을 마련하기 위해 용도변경과 종상향 등을 통해 매각을 추진한 것입니다.

식품연구원은 2014년 4월과 같은 해 9월에 2차례 성남시에 해당 부지를 자연녹지지역에서 제2종일반주거지역으로 도시관리계획변경 신청을 하였는데, 성남시는 2014년 11월 국토교통부에 용도변경 가능 여부를 질의하였습니다.

국토교통부는 2014년 12월 “식품연구원 부지는 R&D센터 등 복합형 시가화예정용지로 반영되어 있어 용도변경은 가능하나 성남시의 장래 정책계획을 감안하여 적의 판단하라”는 회신을 했고, 성남시는 이를 부정적 의견으로 받아들여 ”상위 계획에 부합하지 않는다”는 사유로 반려처분을 했습니다. 그 이유는 성남시가 도시기본계획상 해당 부지가 R&D센터와 주거지역이 혼재하는 것으로 계획되어 있어 기본계획에 부합하지 않다는 것이었습니다.

식품연구원은 그후 2015년 1월에는 박근혜 대통령 주재 2014. 3. 12.자 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전위원회 연석회의 자료의 “용도변경 필요기관(1개)은 국토부, 지자체간 협의를 통해 종전부동산에 대한 용도를 변경하여 민간 매각 추진(국토부, ∼‘15.12월), (식품연) 성남시 도시관리계획 변경 추진” 내용을 찾아내서 기재한 후, 당시 입지여건으로 사업추진시 사업성 확보가 불가능한 상황인 점도 감안하고 또 R&D센터와 주거지역이 같이 있을 수 있는 용도지역이 제2종 일반주거지역이면 안되고 준주거지역이어야 한다는 사정도 감안하여 해당 부지를 자연녹지지역에서 준주거지역으로 변경하는 내용의 도시관리계획변경결정 신청을 하였습니다. 성남시는 2015년 3월 해당 부지의 원활한 매각을 위해 가용면적 중 50% 이상 R&D용지를 확보 등을 조건으로 용도변경을 허가하였습니다.

성남시가 처음에는 국토교통부와 식품연구원의 요구를 거절하였지만, 계속하여 이를 거절할 경우에는, 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」 제43조 제3항 내지 제6항의 규정, 즉 “국토교통부장관은 종전부동산 처리계획에 제시된 기한 내에 종전부동산이 매각되지 아니하거나 이전공공기관이 원하는 경우 지방자치단체 또는 「지방공기업법」에 따른 지방공기업(이하 "지방공기업"이라 한다)으로 하여금 종전부동산을 매입하게 할 수 있다.”라는 규정 및 「같은 법 시행령」 제35조 및 제37조에 따라, 국토교통부장관이 성남시 또는 산하 지방공기업에 강제매각을 명령하거나 추진할 우려가 있습니다. 당시 성남시 또는 산하 지방공기업으로서는 이를 재정적 감당할 여력이 없어, 용도변경과 종상향을 허가해 준 추가적인 이유가 될 것으로 보입니다.

주지하듯이, 용도변경과 종상향은 시청 내 각 부서와 전문가들의 의견을 취합하여 시장에게 보고하면서 결재를 올리게 되면, 시장은 구체적인 내용을 일일이 살펴보기 보다는 전체적으로 문제가 없는지 담당 부서장에게 물어서 문제가 없다는 보고를 들으면 결재를 하는 것이 일반적인 관행입니다. 구 식품연구원 부지에 관한 용도변경과 종상향도 같은 취지로 이해하면 될 것입니다.

 민간사업자는 제2종 일반주거지역보다 준주거지역이 더 불리함

일반주거지역은 저층주택, 중층주택 및 고층주택을 적절히 입지시켜 양호한 주거환경을 보호하고 인근의 주거 및 근린생활시설 등과 조화를 이룰 필요가 있는 지역을 대상으로 지정하는데, 그중 제2종 일반주거지역은 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역입니다.

준주거지역은 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역으로 주거용도와 상업용도 등이 혼재하지만 주로 주거환경을 보호하여야 할 지역이고, 주거지역과 상업지역 사이에 완충기능이 요구되는 지역 등을 대상으로 지정하며, 장례식장·공장 등 주거환경을 침해할 수 있는 시설은 주거기능과 분리시켜 배치하고 주변에 완충녹지를 배치하도록 하고 있습니다.

제2종 일반주거지역은 건폐율 60% 이하, 용적률 150% 이상 250% 이하이고, 준주거지역은 건폐율 70% 이하, 용적률 200% 이상 500% 이하이고, 용적률은 위 법정 범위 내에서 도로, 경관, 기타 기반시설 여건 등 입지적 여건을 고려하여 구체적으로 결정하고 있습니다.

일반적으로는 준주거지역이 제2종 일반주거지역에 비해 용적률이 높기 때문에 사업상 훨씬 유리할 것으로 생각하는 것은 맞지만, 해당 부지는 기부채납 비율 상향, 옹벽 공사로 인한 공사기간 18개월 이상 장기화, 대출 이자비용 증가 등으로 인하여 사업상 오히려 불리한 조건이고, 용적률만으로 사업성을 판단하는 것은 잘못된 것입니다.

결론적으로, 해당 부지는 준주거지역로 용도변경할 경우에는 용적률이 제2종 일반주거지역보다는 높아지는 것은 사실이지만, 기부채납하는 R&D부지 면적이 크게 증가하여 실제분양 가능 공급면적은 오히려 2,000㎡ 감소하게 되어 사업상 불리하게 되고, 기부채납 면적은 공원, 도로까지 포함하면 공동주택(아파트)부지 대비 134%에 이르게 됩니다.

이러한 사실을 외면한 채, 용적률만으로 특혜 운운하는 것은 악의적인 의도가 있는 것이며, 결론을 미리 정해 놓고 필요한 것만 잘라내서 짜맞추는 그리스로마 신화의 ‘프로크루테스 침대’식 사고라 하지 않을 수 없습니다.

그러나, 최근 부동산 가격의 급등으로 인하여, 민간사업자는 언론보도와 박수영 의원의 주장대로 100% 임대주택으로 시행하였으면, 현재보다 훨씬 더 큰 수익을 올렸을 것이라는 점을 언론보도는 간과하고 있습니다.

그리고 언론보도는 민간사업자가 3,143억원의 이익을 낸 것으로 보도했으나, 민간사업자의 실질적인 이익은 비용을 공제하면 1,100억원 정도 되는 것으로 확인되었습니다.

언론보도와 박수영 국민의힘 의원 주장은 근거가 없음

자연녹지지역, 보전녹지지역에서 4단계 종상향된 준주거지역으로 변경된 것은 위에서 본 바와 같이, 국토부와 식품연구원이 주도하여 성남시에 적극 압박을 가하였기 때문이고, 나아가 박근혜 전 대통령이 주재한 2014. 3. 12.자 제5차 무역투자진흥회의 및 지역발전위원회 연석회의 자료까지 들이대며 압박한 것입니다.

자연녹지지역, 보전녹지지역에서 4단계 종상향된 준주거지역으로 변경된 것은 겉으로만 보면 그렇게 보일 수 있지만, 그 내용을 자세히 살펴보면 그렇지 않습니다. 제2종 일반주거지역에는 R&D센터와 주거지역이 같이 들어갈 수 없을 뿐만 아니라 민간 사업추진시 사업성 확보가 되어야만 매각이 용이한 사정이 있었으므로, 자연녹지지역을 준주거지역으로 변경한 것을 특혜라고 보기는 어렵습니다. 성남시가 그에 상응하여 면적 기준 52.9%, 금액 기준 2,032억원(시행사 사업부지 취득 평균단가 적용한 추정액) 상당을 공공기여(공익환수)를 받았으므로 특혜라는 주장은 근거가 없습니다.

임대주택비율이 100%에서 10%로 축소되었다는 것이 특혜 의혹이 있는 것처럼 주장하고 있지만, 그것은 지구단위계획에 대한 몰이해에 기반하는 것입니다. 구 식품연구원 부지에 대한 지구단위계획에 의하면 “공동주택 세대수의 10분의 1 이상은 임대주택으로 한다”고 규정하고 있으므로 시행사가 그 범위에서 임대주택을 건축하면 되는 것입니다. 시행사가 처음 계획했던 임대주택비율 100%는 법률상 의무사항이 아니라 민간임대주택에 해당하므로 시행사가 자율적으로 판단해서 성남시에 변경신청을 하는 경우 지구단위계획에 어긋나지 않으면 문제가 없습니다.

따라서 언론보도나 박수영 국민의힘 의원의 주장은 지구단위계획에 대한 이해가 전혀 없고, 제2종 일반주거지역과 준주거지역에 대한 차이점에 대한 이해도 전혀 없는 상태에서 나온 것으로 시정되어야 할 것입니다.

감사원의 감사 결과

국민의힘 최재형 전 대선경선후보가 감사원장이던 시절인 2018년 5월 15일 감사원은 감사 결과를 발표하였는데, 구 식품연구원 부지 매각 경위에 대한 감사는 다른 이유로 진행되었고, 8회 유찰된 위 부지를 ‘토지리턴제 조건부’로 변경하고 매각이 추진된 것으로 확인되었습니다. 토지리턴제는 토지 매수인에게 일정기간 준주거지역 등으로 용도지역 변경을 하지 못할 경우 계약 해제 및 계약금 반환권을 부여해 인허가 부담을 덜어주는 제도입니다.

한편, 경기도 의왕시에 있던 구 한국농어촌공사 부지도 9차례 유찰될 정도로 매수인이 나타나지 않자, 결국 ‘토지리턴제 조건부’ 방식을 도입한 끝에 2,641억원에 부동산개발회사에 매각됐습니다.